Archivé – Vérification du programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures


Informations archivées

La Norme sur la facilité d'emploi des sites Web remplace ce contenu. Cette page Web a été archivée parce que les Normes sur la normalisation des sites Internet 2.0 ont étés annulées.

Les informations archivées sont fournies aux fins de référence, de recherche ou de tenue de documents. Elles ne sont pas assujetties aux normes Web du gouvernement du Canada et n'ont pas été modifiées ou mises à jour depuis leur archivage. Pour obtenir ces informations dans un autre format, veuillez communiquer avec nous.

Numéro de projet 6B094
Rapport de vérification final
16 septembre 2008

Table des matières

Liste des acronymes

AC - Administration centrale
APN - Assemblée des Premières Nations
CAFE - Créditeurs à la fin de l’exercice
C ET A - Région du Centre et de l’Arctique
CGRR - Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CVAR - Cadre de vérification axé sur les risques
DGR - Directeur général régional
DGVE - Direction générale de la vérification et de l’évaluation
DR - Directeur régional
EF - Exercice financier
EFPC - École de la fonction publique du Canada
ENS - Entente sur les niveaux de service
GPA - Gestion des pêches et de l’aquaculture
IAM - Initiative de l’Après - Marshall
LEP - Loi sur les espèces en péril
LGFP - Loi sur la gestion des finances publiques
PAGHRI - Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures
PAGRAO - Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
PE - Protocole d’entente
PGA - Politiques et gouvernance autochtones
PPT - Politique sur les paiements de transfert
RCN - Région de la capitale nationale
RMR - Rapports ministériels sur le rendement
S et C - Subventions et contributions
SCT - Secrétariat du Conseil du Trésor
SI - Services intégrés SMA Sous-ministre adjoint
SRAPA - Stratégie relative aux pêches autochtones
SRG - Système de rapports de gestion

Haut de la page

1.0 RÉSUMÉ

1.1 Introduction

Le Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures (PAGHRI) est un programme de contribution (répartition de 9 millions de dollars sur 5 ans de l’exercice financier (EF) 2004-2005 à l’EF 2008-2009) dont l’objectif consiste à renforcer la capacité des communautés autochtones, travaillant ensemble, à participer aux processus décisionnels relatifs aux activités réglementaires et non réglementaires de gestion de l’habitat.

Les programmes de contributions aux collectivités autochtones sont habituellement gérés par le Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA), mais le PAGHRI mettant l’accent sur les habitats du poisson plutôt que sur les pêches, le PAGHRI est géré par le Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril et administré par la Région du Centre et de l’Arctique (C et A). Le PAGHRI s’applique aux provinces situées dans la Région du C et A et à la partie occidentale de la province de Québec.

Le renouvellement du programme est prévu lors du prochain exercice, et on a ajouté la vérification du PAGHRI au plan de vérification pluriannuel axé sur les risques étant donné que la réalisation d’une mission de vérification constituait une condition du renouvellement.

1.2 Objectifs et portée

Les objectifs de la vérification consistent à donner l’assurance qu’un cadre de contrôle de la gestion (systèmes, politiques, procédures et contrôles) et des pratiques de gestion appropriés ont été mis place dans le cadre du PAGHRI, et à déterminer le degré de conformité aux modalités du programme de contribution, aux politiques et aux procédures, pour assurer le contrôle des paiements de transfert.

La portée de la vérification comprend l’examen de l’ensemble des accords de contribution et des opérations financières de l’EF 2004-2005 à l’EF 2007-2008, y compris les accords sur les espèces en péril traités par le biais du PAGHRI. Le travail de vérification a demandé la participation du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, du Secteur des services intégrés (SI), du Secteur de la GPA et de la Région du C et A.

1.3 Énoncé d’assurance

Nous sommes d’avis que les méthodes de vérification appliquées étaient suffisantes et appropriées et que nous avons recueilli assez d’éléments pour étayer les conclusions présentées dans ce rapport. Ces dernières sont fondées sur une analyse de la situation du programme au moment de la vérification, en regard des objectifs de la mission de vérification.

1.4 Résumé des observations et des recommandations

Les observations et les conclusions formulées durant la réalisation de cette vérification sont semblables à celles présentées dans d’autres rapports de vérification des programmes de contribution : rôles et responsabilités mal définis, absence d’un guide du programme, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) non appliqués pleinement, aucune vérification des bénéficiaires effectuée, manque de surveillance et de suivi des activités des bénéficiaires et absence de documentation pour l’approbation de signatures conformément aux articles 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les faiblesses du PAGHRI relatives à la surveillance, au suivi et à la documentation étaient plus courantes lors de l’EF 2007-2008 durant lequel la plupart des opérations financières se sont produites. La vérification n’a révélé aucun paiement en trop ou en moins. Toutefois, en l’absence de renseignements à l’appui relatifs à certaines opérations financières examinées, nous ne pouvons affirmer que tous les paiements ont été versés pour des dépenses admissibles.

Recommandations :

Le sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait préciser les rôles et responsabilités des intervenants ministériels, mettre à jour le CGRR en conséquence et élaborer un protocole d’entente (PE) ou une entente sur les niveaux de service (ENS) avec le directeur général régional (DGR) de la Région du C et A. (Importance Moyenne)

Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait élaborer un guide du programme et communiquer le produit final aux gestionnaires et aux agents de projets. (Importance Moyenne)

Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait mettre à jour le CVAR, élaborer un plan d’action et exécuter un suivi afin de veiller à la mise en œuvre des mesures d’atténuation. (Importance Moyenne)

Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril et le SMA des services intégrés (SI), en collaboration avec le DGR de la Région du C et A, devraient renforcer le processus de contrôle visant les programmes de contribution par l’établissement de procédures financières, d’éducation et de formation pour les gestionnaires de projets et les agents financiers. (Importance Élevée)

Top of page

2.0 INTRODUCTION

2.1 Contexte

Le Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures (PAGHRI) vise à renforcer la capacité des communautés autochtones, travaillant ensemble, à participer aux processus décisionnels relatifs aux activités réglementaires et non réglementaires de gestion de l’habitat. Par la mise en place du programme, le MPO aide les groupes autochtones dans les régions intérieures à acquérir la capacité requise pour mener des activités de gestion de l’habitat du poisson par le biais d’une approche concertée et intégrée. Une plus grande coordination avec les groupes autochtones dans les régions intérieures relativement aux questions de l’habitat permet l’exécution plus efficace des responsabilités de gestion de l’habitat du MPO. Elle aide également les groupes autochtones et le MPO à travailler plus efficacement pour comprendre les conséquences et déterminer les impacts sur les collectivités autochtones des projets ou des propositions ayant une incidence sur l’habitat du poisson.

Au départ, le programme était géré par le Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril dans la Région de la capitale nationale (RCN), mais afin d’accroître son efficacité pour les groupes autochtones, on a décentralisé son administration et ses fonds durant sa deuxième année d’existence dans la Région du C et A. Le PAGHRI s’applique aux provinces situées dans la Région du C et A et à la partie occidentale de la province de Québec. Il est à noter que le Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril approuve encore tous les accords de contribution. La principale plainte formulée par les groupes autochtones concernait le recours au principe du « premier arrivé, premier servi » pour accepter les propositions et distribuer des fonds. Les groupes autochtones demandaient : la décentralisation de l’administration du programme; la participation à l’élaboration d’un système de distribution plus juste et équitable; et la création d’un comité de contrôle apolitique autochtone dans chaque province pour examiner et sélectionner les propositions à soumettre au PAGHRI aux fins de financement.

Les tableaux ci-dessous indiquent les fonds alloués au PAGHRI et dépensés par ce dernier.

Dépense planifiées du PAGHRI

Dépense du PAGHRI

* Dans la Région du Québec, on a conclu deux accords en vertu du PAGHRI et un accord en vertu de la Loi sur les espèces en péril (LEP). On a effectué des dépenses dans le cadre de l’accord en vertu de la LEP au Québec qui étaient attribuées à la Région du C et A, mais aucune à ce jour dans le cadre des accords en vertu du PAGHRI.

Pour obtenir des renseignements supplémentaires sur le PAGHRI, veuillez consulter l’annexe A – Résultats prévus du PAGHRI.

2.2 Objectifs et portée

2.2.1 Objectifs

  • Donner l’assurance que le cadre de contrôle de la gestion (systèmes, politiques, procédures et contrôles) et que les pratiques de gestion efficaces et appropriés ont été mis en place dans le cadre du PAGHRI.
  • Déterminer le degré de conformité aux modalités du programme de contribution, aux procédures et aux politiques de réglementation (par exemple, celles du SCT) visant le contrôle des paiements de transfert.

2.2.2 Portée

La portée de la vérification comprenait l’examen de la gestion et de l’administration des volets « Gestion de collaboration » et « Renforcement des capacités » du PAGHRI et de l’ensemble des opérations financières survenues de l’EF 2004-2005 à l’EF 2007-2008. Nous avons également examiné les accords de contribution sur les espèces en péril par le biais du PAGHRI ainsi que les opérations financières correspondantes durant la même période.

Les organismes suivants ont participé au travail de vérification :

  • Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril/Direction générale de la gestion de l’habitat.
  • Services intégrés (SI)/Direction générale des finances et de l’administration.
  • Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA)/Politiques et gouvernance autochtones (PGA).
  • Région du Centre et de l’Arctique/Direction régionale de la gestion de l’habitat.

2.3 Méthode

La mission de vérification a été exécutée conformément à la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). L’étape de la planification initiale de la vérification a débuté en mars 2008, tandis que celle de la réalisation de la vérification a débuté en mai 2008 et a donné lieu à du travail de vérification sur le terrain dans les régions de la capitale nationale et du C et A. Le travail de vérification comprenait la réalisation d’entrevues avec des fonctionnaires responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre du programme ainsi qu’un examen de la documentation relative au programme. On a procédé à une étude approfondie des dossiers pour donner de l’assurance en ce qui concerne les processus employés pour attester les paiements et la conformité aux politiques pertinentes et aux modalités du programme.

3.0 OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Afin d’aider la direction dans la préparation de son plan d’action de la gestion, les recommandations de la vérification sont annotées selon les trois catégories d’action suivantes en fonction de leur importance :

  • Importance élevée – faiblesse majeure du contrôle et/ou niveau de risque indésirablement élevé;
  • Importance moyenne – faiblesse du contrôle ayant un impact sur l’efficacité opérationnelle et/ou la crédibilité; et
  • Importance faible – faiblesse du contrôle ou du processus contribuant à l’inefficacité.

3.1 Objectif 1 – Cadre de contrôle de la gestion

Donner l’assurance que les pratiques de gestion efficaces et appropriées ont été mises en place dans le cadre du PAGHRI.

3.1.1 Rôles et responsabilités

Critère : Les rôles et responsabilités sont clairement définis, communiqués, appliqués et respectés par le personnel prenant part au programme.

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

[Renseignements confidentiels du Cabinet]. On a plutôt rédigé une note de service afin de déléguer le pouvoir d’approuver les paiements de contribution (Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), article 34) au directeur régional de la Gestion de l’habitat de la Région du C et A et mis au point une ébauche de modèle de gestion.

Nous avons examiné l’ébauche de modèle de gestion proposée en janvier 2005 et déterminé qu’elle était incomplète. Comme tel, le partage des rôles et responsabilités entre la Région du  C et A et le Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril demeure imprécis. De plus, aucun document n’a pu nous être présenté afin de démontrer que le modèle avait été approuvé officiellement et intégré dans un protocole d’entente (PE) ou une entente sur les niveaux de service (ENS) entre le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril et le directeur général régional (DGR) de la Région du C et A.

Durant les entrevues réalisées dans la RCN et la Région du C et A, à l’exception du gestionnaire de projet (assumant le poste comme tâche secondaire), les membres du personnel responsable de la gestion du PAGHRI ont éprouvé des difficultés à exposer leurs rôles et responsabilités et avaient tendance à minimiser leur participation au processus.

Par conséquent, on dépend fortement d’une seule personne, soit le gestionnaire de projet, pour administrer et gérer le programme. Le gestionnaire de projet est responsable de rencontrer les groupes autochtones, d’examiner les propositions, d’établir les accords et d’assurer le suivi avec les groupes autochtones pour veiller à ce qu’ils fournissent la documentation nécessaire pour les paiements et les rapports ministériels sur le rendement (RMR) et enfin, à ce que le programme produise les résultats escomptés.

Le manque de précision des rôles et responsabilités cause de l’incertitude, nuit au leadership, au sens des responsabilités et au sentiment d’appartenance, fragilise l’établissement de relations avec les organisations autochtones et retarde la prise de décisions. Finalement, il entraîne des répercussions négatives sur les résultats du programme sur le plan de l’efficacité et de l’efficience.

Selon l’équipe de vérification, la subdélégation du pouvoir de signature au DR de la Gestion de l’habitat de la Région du C et A pour l’approbation des paiements, la réaffectation du budget du PAGHRI à la Région du C et A et l’ébauche du modèle de gestion élaborée en 2005 n’ont pas déchargé le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril des responsabilités susmentionnées et de son imputabilité dans l’atteinte des résultats du programme.

Recommandation :

Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait préciser les rôles et responsabilités des intervenants ministériels, mettre à jour le CGRR en conséquence et élaborer un PE ou une ENS avec le DGR de la Région du C et A. (Importance moyenne)

3.1.2 Politiques et procédures

Critère : On élabore des politiques, des procédures et/ou des directives claires pour la gestion du programme et on les communique aux gestionnaires et aux agents de projets.

À l’heure actuelle, il n’existe aucun guide du programme pour fournir au personnel des directives et des orientations sur tous les aspects du PAGHRI. Durant les entrevues, le gestionnaire de projet a exprimé le besoin de disposer d’un manuel sur les politiques et les procédures relatives au PAGHRI. Cependant, compte tenu du manque de clarté quant au partage des rôles et responsabilités entre le Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril et la Région du C et A, aucun manuel n’a été élaboré parce qu’on ne savait trop qui devrait accomplir cette tâche.

L’élaboration d’un guide du programme pour le PAGHRI permettrait de souligner les attentes de la haute direction sur la façon dont l’organisation doit gérer ses activités, y compris les rôles et responsabilités des différentes divisions de l’organisation. En outre, la création d’un tel guide contribuerait à accroître la conservation du savoir collectif et à atténuer l’impact du roulement élevé. Aussi, elle permettrait de simplifier le travail du personnel, d’augmenter le degré de conformité aux règlements, de réduire l’incertitude, d’éviter de négliger certaines questions, de diminuer les délais et d’améliorer les résultats du programme.

Le PAGHRI est un programme apparenté au Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), qui est bien établi. Toute la documentation relative aux politiques et aux procédures nécessaires pour administrer le PAGRAO se trouve sur le site intranet du Ministère. Ainsi, la documentation est facilement accessible à l’ensemble du personnel. On pourrait aisément adapter cette documentation et méthodologie pour le PAGHRI. Le personnel du PAGHRI n’a consenti aucun effort de collaboration pour consulter le PAGRAO ou pour obtenir son aide dans l’établissement de politiques et de procédures pour son programme. De plus, en comparant le PAGRAO avec le PAGHRI, on note une différence considérable quant aux outils mis à la disposition des gestionnaires et des agents de programmes.

Recommandation :

Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait élaborer un guide du programme et communiquer le produit final aux gestionnaires et aux agents de projets. (Importance moyenne)

3.1.3 Capacité

Critère : La capacité à exécuter le programme (fonds, personnel et formation) est en place.

Fonds

En ce qui concerne les fonds de fonctionnement (salaires et F&E), nous avons été informés que le niveau de financement a été adéquat pour mettre sur pied le programme, mais qu’il pourrait être insuffisant pour répondre aux exigences futures. Maintenant que les accords sont en place, des ressources supplémentaires pourraient être requises afin de surveiller et d’évaluer le travail accompli et de fournir un soutien supplémentaire aux groupes autochtones pour le développement de leur capacité. Aucun test de vérification n’a pu être effectué pour valider ces affirmations.

Formation

Tandis que le personnel régional du PAGHRI a reçu une formation générale en matière de finances pour la délégation des pouvoirs de signature, il n’a reçu aucune formation particulière en ce qui concerne la gestion du PAGHRI. Il a plutôt reçu du soutien au besoin de la part du personnel de l’unité de Planification et coordination des programmes du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril.

Il importe de noter que le personnel du PAGHRI n’a pas profité de toutes les possibilités de formation offertes. Par exemple, l’École de la fonction publique du Canada (EFPC) et le secteur privé offrent des cours sur la gestion d’un programme de contribution. En outre, lors d’entrevues effectuées avec l’unité des PGA de la GPA, on a découvert que des ateliers de formation visant à discuter de la gestion du PAGRAO et du PAGHRI étaient également organisés. Par ailleurs, le PAGRAO a établi un site intranet comportant les manuels sur les politiques et les procédures qui peuvent servir de documents de référence dans la gestion du PAGHRI.

À notre avis, afin d’élaborer du matériel de formation particulier, il faut d’abord définir clairement les rôles et responsabilités et établir les procédures.

Personnel

Le gestionnaire de projet joue un rôle clé dans la gestion du PAGHRI puisqu’il est responsable d’examiner les propositions formulées par les groupes autochtones et d’assurer le suivi de tous les accords conclus. Durant la réalisation de la vérification, nous avons constaté que ce poste clé avait été vacant pour une période de quatorze mois. Cependant, il est à noter que même si ce poste était vacant en principe, le gestionnaire de projet en question a continué à assumer ce rôle comme tâche secondaire, mais sans être en mesure d’accorder l’attention nécessaire à la gestion du PAGHRI. En juin 2008, on a finalement doté le poste dans le cadre d’une affectation jusqu’à la fin de l’EF 2008-2009.

À part le gestionnaire de projet, d’autres postes liés au PAGHRI ont fait l’objet de roulement de personnel élevé. Depuis la création du programme, deux personnes ont occupé le poste de directeur général – Gestion de l’habitat, trois personnes ont occupé ceux de directeur régional – Gestion de l’habitat et de gestionnaire régional – Gestion de l’habitat, tandis que cinq personnes ont occupé celui de gestionnaire de programmes dans le Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril de la RCN. Par ailleurs, le personnel de soutien financier et administratif a connu un roulement semblable.

Les postes vacants et le roulement de personnel conjugués à l’inexistence d’un guide du programme ont eu un impact négatif sur la capacité du MPO à exécuter le programme (par exemple, manque de surveillance et de suivi, manque de documentation, paiements en retard, fonds inutilisés, relations fragilisées avec les groupes autochtones et résultats inférieurs du programme).

En conclusion, l’administration du programme a souffert d’un manque de capacité à livrer le programme principalement en raison de l’absence d’un gestionnaire de projet à plein temps pour une période de 14 mois et d’un guide de programme. Un gestionnaire de projet à plein temps a été engagé au cours de la réalisation de la vérification et l’élaboration d’un guide du programme est recommandée (voir section 3.1.2).

3.1.4 Gestion des risques

Critère : On contrôle les risques et on prend des mesures d’atténuation suivant les besoins.

L’élaboration d’un CVAR constitue une exigence du SCT déterminée dans sa Politique sur les paiements de transfert (PPT, juin 2000).

Les gestionnaires du programme ont pour responsabilité principale de veiller à ce que le CVAR tienne compte d’une analyse précise et exhaustive des risques potentiels à la réalisation des objectifs ainsi que de stratégies efficientes de surveillance, d’atténuation des risques et de présentation de rapports.

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

L’absence d’un gestionnaire de projet régional pleinement affecté à l’administration du PAGHRI n’avait pas été envisagée et la direction régionale n’a pas cherché de façon proactive une solution de remplacement. Après une période de quatorze mois durant laquelle le poste est resté vacant, on a finalement désigné un nouveau gestionnaire de projet à temps plein durant la réalisation de la vérification. Pour éviter que cette situation se produise à nouveau et ajouter de la flexibilité, la direction régionale du C et A pourrait envisager le développement d’un plan de contingence.

Cependant, même si les évaluations des risques n’étaient pas effectuées périodiquement, il faut mentionner qu’au cours de la première année du programme, la direction a réagi de façon adéquate à des préoccupations exprimées par les groupes autochtones en organisant des consultations avec eux et en apportant les changements nécessaires à l’exécution du programme et à la distribution des fonds.

[Renseignements confidentiels du Cabinet]. Pour atténuer le risque, on a plutôt exigé la vérification des rapports finaux comme mesure compensatoire. Il est regrettable de ne pas effectuer de vérifications des bénéficiaires parce qu’elles donnent l’assurance que ces derniers respectent les modalités des accords et que les fonds servent aux fins prévues tout en fournissant les renseignements essentiels à l’élaboration du CVAR, des politiques et des procédures et à la détermination des besoins d’encadrement des bénéficiaires.

Recommandation :

Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait mettre à jour le CVAR, élaborer un plan d’action et exécuter un suivi afin de veiller à la mise en œuvre des mesures d’atténuation. (Importance moyenne)

3.1.5 Systèmes de rapport de gestion

Critère : Les systèmes de rapport de gestion sont en place afin de fournir à la direction des renseignements en temps opportuns, exacts et utiles pour la prise de décisions.

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

3.2 Objectif 2 – Conformité aux politiques et aux procédures de contrôle des paiements de contribution

Déterminer le niveau de conformité aux modalités du programme de contribution, des méthodes de réglementation (p. ex. SCT) et des procédures pour le contrôle des paiements de transfert.

3.2.1 Accords de contribution

Critère : Les accords de contribution sont conformes aux modalités du programme de contribution.

Les modalités du PAGHRI, telles qu’approuvées par le Conseil du Trésor, étaient reflétées de façon exacte dans les accords de contribution.

3.2.2 Administration des paiements de transfert

Critère : Le programme est géré conformément à la politique du SCT sur les paiements de transfert. Notamment :

  • les paiements anticipés doivent être limités aux besoins immédiats de trésorerie du bénéficiaire et ne pas excéder les seuils et les fréquences de paiements décrits dans la politique du SCT

  • le paiement final (réf. retenir un pourcentage pour empêcher les trop-payés) doit être versé après le dépôt du rapport final de la contribution par le bénéficiaire;

  • les recouvrements de trop-payés doivent être effectués conformément à la LGFP;

  • les vérifications des bénéficiaires doivent être effectuées conformément au CVAR fourni avec la présentation au SCT pour le programme;

  • le transfert de fonds d’un programme ministériel à un autre doit être autorisé de façon appropriée.

Paiements anticipés

La politique du SCT sur les paiements de transfert indique qu’un paiement anticipé doit être versé uniquement au besoin et, pour minimiser le risque de trop-payé, le montant doit être limité aux besoins immédiats. La justification de l'attribution de paiements anticipés doit être consignée au dossier projet/bénéficiaire et pourrait faire l’objet d’un examen par le supérieur immédiat.

Quatre (4) premiers paiements anticipés ont été versés sur dix-huit (18) accords. Trois (3) premiers paiements ont été versés conformément aux modalités des accords de contribution (c.-à-d. flux de trésorerie fourni) alors que ce n’était pas le cas pour un autre paiement en raison du manque de documents justificatifs nécessaires. Dans ce dernier cas, malgré l’absence d’un état des flux de trésorerie, un paiement anticipé a été versé.

Il est important de noter que lors de l’examen des dossiers pour les premiers paiements anticipés, les vérificateurs ne pouvaient confirmer que le gestionnaire de projet avait examiné de façon appropriée les flux de trésorerie et qu’il les avait comparés à la proposition négociée/proposée afin de valider la corrélation entre les deux. 

Paiements finaux

La rétention des paiements finaux (10 % du montant/accord) a été effectuée conformément aux modalités et les montants retenus ont été versés après la réception des rapports finaux examinés par le gestionnaire de projet et les Finances, et jugés satisfaisants. Pour les accords de plus de 250 000 $, veuillez consulter la section sur la vérification des bénéficiaires ci-dessous.

Recouvrements de trop-payés

Notre examen n’a révélé aucun trop-payé.  

Vérifications des bénéficiaires

[Renseignements confidentiels du Cabinet], aucune vérification des bénéficiaires n’a été effectuée et aucune n’est prévue pour les accords de plus de 250 000 $.  De l’exercice fiscal 2004/2005 à l’exercice fiscal 2007/2008, 5 accords de plus de 250 000 $ ont été approuvés et auraient dû mener à la vérification des bénéficiaires. Des dépenses réelles totalisant 1 756 704 $ ont été enregistrées pour ces accords, ce qui représente 58,3 % des dépenses totales de programme pour cette période. En contrepartie, à titre de mesure compensatoire, on a demandé aux bénéficiaires pertinents (plus de 250 000 $) de fournir des rapports finaux vérifiés. Dans ces cas, le Ministère se fonde sur les opinions des vérificateurs externes quant aux états financiers et/ou au rapport sur l’utilisation des contributions fédérales. 

Transfert de fonds entre les programmes

Un transfert de fonds (1,1 million de dollars) a été effectué entre le PAGHRI et le programme de la stratégie des pêches autochtones (SPA). Le remboursement de ces fonds au PAGHRI a été réparti en deux versements (EF 2007-2008 et 2008-2009). Le transfert a été approuvé par la Région du C et A et le secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril.    

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

3.2.3 Approbation des paiements

Critère : Les paiements sont vérifiés et approuvés conformément aux articles 32, 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques et aux modalités du programme de contribution.

En général, les pouvoirs financiers sont adéquatement exécutés conformément à l’article 32 de la LGFP. Les dépenses sont engagées et certifiées conformément à l’article 32 de la LGFP.

Toutefois, la vérification a révélé des situations qui enfreignaient les articles 34 et 33 de la LGFP. Nous avons observé :

Article 34

  • un manque d’uniformité dans l’examen des documents préalablement à la certification et à l’approbation de l’article 34.

  • une répartition inefficace des tâches.

  • un manque de documents justificatifs.

Article 33

  • Un manque d’uniformité dans la gestion des créditeurs à la fin de l’exercice.

  • Un manque d’uniformitédans les méthodes d’échantillonnage.

Article 34

Manque d’uniformité dans l’examen des documents

De 2005 à 2007, le conseiller financier de la Région du C et A a examiné et a, dans certains cas, contesté les documents justificatifs fournis par le gestionnaire de projet afin de s’assurer que l’on retrouvait tous les documents nécessaires dans les dossiers avant qu’ils soient soumis à l’approbation en vertu de l’article 34. Ultérieurement, les contrôles ont été allégés alors que le nouveau conseiller financier de la Région du C et A n’a pas effectué de tels examens.    

Répartition inefficace des tâches

Dans le but de prévenir les risques d’abus ou de fraudes, il est d’usage reconnu de répartir les tâches. Durant notre vérification, nous avons noté des lacunes dans la répartition des tâches. La majorité des tâches sont assumées par le gestionnaire de projet qui doit conclure des accords, examiner les demandes de paiements et, finalement, recommander l’approbation de l’article 34 au directeur régional (DR). De son côté, le DR ne procède pas, selon nous, à un examen suffisant avant de signer l’approbation de l’article 34.

Le Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert du SCT indique que : « Dans le cas des contributions, l'agent autorisant le paiement doit être convaincu que le remboursement demandé par le destinataire est fondé sur des dépenses admissibles ou des coûts qui ont été réellement acquittés conformément aux conditions d'un accord valide. Pour s'assurer directement que tel est le cas, l'agent devrait examiner les pièces justificatives de la demande de remboursement. (Aucune disposition de la Politique sur les paiements de transfert n'empêche l'agent de projet de demander des preuves documentaires à l'appui d'une demande de remboursements tels que des reçus, des feuilles de paie et des chèques traités par la banque.) Pour s'assurer indirectement de la conformité aux exigences de l'article 34, on effectuera périodiquement des visites de suivi ou une vérification financière postérieure. »
 

Manque de documents justificatifs

Conformément aux modalités de l’accord, un état des flux de trésorerie est nécessaire pour l’émission du premier paiement anticipé. Durant la vérification, nous avons relevé un cas où le premier paiement anticipé avait été approuvé sans les documents justificatifs requis.

Pour les versements subséquents, six (6) des seize (16) versements subséquents analysés lors de notre examen, ne contenaient pas les documents justificatifs requis, soient un état des flux de trésorerie et un rapport d’avancement des travaux.

En l’absence de renseignements sur certaines des opérations financières examinées, nous ne pouvons affirmer que tous les paiements ont été versés dans le cadre de dépenses admissibles.     

Article 33

Durant l’examen des contrôles environnementaux et financiers, nous avons comparé comment l’article 33 était traité par les Finances dans la RCN et dans la Région du C et A. Cet examen a révélé que le processus utilisé dans ces deux régions diffère sur deux facettes : les documents justificatifs requis pour les créditeurs à la fin de l’exercice (CAFE) et les méthodes d’échantillonnage. 

Manque d’uniformité dans la gestion des CAFE

Dans la RCN, un formulaire de CAFE certifié en vertu de l’article 34, une copie de l’accord (en cas de modification ou de reconduction) et un rapport final sont essentiels au traitement des CAFE. Dans la Région du C et A, seulement un formulaire de CAFE certifié en vertu de l’article 34 est nécessaire pour le traitement des CAFE.

Manque d’uniformité dans les méthodes d’échantillonnage

Conformément à la politique du SCT sur la vérification des comptes, l’examen de l’assurance de la qualité du processus de la vérification des comptes en vertu de l’article 34 doit être effectué par l’entremise d’un échantillonnage des opérations financières par les agents financiers qui détiennent le pouvoir de payer en vertu de l’article 33. Au sein du MPO, c’est la région qui choisit la technique d’échantillonnage selon le niveau de risque de l’opération. Dans la RCN, les paiements de contribution sont considérés comme une opération à risque élevé et, à ce titre, toutes les opérations de contribution sont assujetties à un examen avant le traitement du paiement. Toutefois, dans la Région du C et A, aucune distinction n’est faite entre les différents types d’opérations de décaissement (contributions, déplacements, hébergement, etc.) ni leurs montants, et seulement une (1) opération sur dix (10) est assujettie à un examen avant le traitement du paiement.      

En conclusion, nous sommes inquiets du manque d’uniformité quant à l’évaluation des risques et aux procédures en place afin de traiter les paiements liés aux programmes de contribution. Il est important de noter que des recommandations ont été présentées aux Finances lors des vérifications précédentes (p. ex. Stratégie relative aux pêches autochtones, Initiative de l’Après-Marshall) afin de mettre en place des procédures et de la formation adaptées au traitement des paiements de contribution.  

Recommandation :

Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril et le SMA des SI, en collaboration avec le DGR de la Région du C et A, devraient renforcer le processus de contrôle visant les programmes de contribution par l’établissement de procédures financières, d’éducation et de formation pour les gestionnaires de projets et les agents financiers. (Importance élevée)

4.0 CONCLUSION GÉNÉRALE

Les observations et les conclusions formulées durant la réalisation de cette vérification sont semblables à celles présentées dans d’autres rapports de vérification des programmes de contribution : rôles et responsabilités mal définis, absence d’un guide du programme, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) non appliqués pleinement, aucune vérification des bénéficiaires effectuée, manque de surveillance et de suivi des activités des bénéficiaires et absence de documentation pour l’approbation de signatures conformément aux articles 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les faiblesses du PAGHRI relatives à la surveillance, au suivi et à la documentation étaient plus courantes lors de l’EF 2007-2008 durant lequel la plupart des opérations financières se sont produites. La vérification n’a révélé aucun paiement en trop ou en moins. Toutefois, en l’absence de renseignements à l’appui relatifs à certaines opérations financières examinées, nous ne pouvons affirmer que tous les paiements ont été versés pour des dépenses admissibles.

5.0 PLAN D'ACTION DE LA GESTION

Recommandations

Plan d'action de la gestion

Mise à jour du rapport de situation

Mesures prises

Mesures en suspens

Date cible

1.  Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait préciser les rôles et responsabilités des intervenants ministériels, mettre à jour le CGRR en conséquence et élaborer un PE ou une ENS avec le DGR de la Région du C et A. (Importance moyenne)

a) Le DG de la Direction générale de la gestion de l’habitat doit achever la rédaction d’un Mandat et d’une Structure de gouvernance.

Le comité directeur du PAGHRI a réalisé une ébauche du Mandat et de la Structure de gouvernance – 6 août 2008.

Finalisation et approbation par le comité directeur du PAGHRI.

Le Mandat (y compris les processus, les rôles et les responsabilités) et la Structure de gouvernance doivent être finalisés et approuvés par comité directeur du PAGHRI, et approuvés par le SMA du Secteur des  Océans, de l’habitat et des espèces en périls et le DGR du C&A.

Initiale :

  • Sept. 08

 

  • Déc. 08

 

Révisée :

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

 

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

c) Le DG de la Direction générale de la gestion de l’habitat doit produire le texte à insérer dans l’ENS avec la région du C&A afin de clarifier les rôles et les responsabilités en matière de gestion du SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en périls et du DGR du C&A.

 

Élaborer une ébauche de texte pour insertion  dans l’ENS.

Obtenir l’approbation du SMA du Secteur des  Océans, de l’habitat et des espèces en périls et du DGR du C&A.

Les ENS seront signées au 4e trimestre de l'AF 08-09.

Initiale :

  • Sept. 08      (ébauche)
  • Déc. 08       (final)

Révisée :

4e trimestre de l'AF 08-09

2. Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait élaborer un guide du programme et communiquer le produit final aux gestionnaires et aux agents de projets. (Importance moyenne)

a) Le DG de la Direction générale de la gestion de l’habitat doit élaborer un guide de programme formel et le publier sur le site Web interne du MPO à des fins de formation et de référence.

Politiques et gouvernance autochtones (PGA) a partagé le guide du PAGRAO avec le DG de la Direction générale de la gestion de l’habitat – 5 août 2008.

Élaborer une documentation formelle pour le guide de programme et la publier sur le site Web interne du MPO. Ceci comportera des procédures financières pour les gestionnaires de projets de concert avec les Services intégrés et la région C&A, tel que discuté dans la recommandation 4a). Sera mené par la région C&A avec le soutien de la RCN, et approuvé par le comité directeur du PAGHRI.

Initiale :

  • Oct. 08

Révisée :

Finalisé au 4e trimestre de l'AF 08-09.

 

3. Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril, en collaboration avec les Finances, Politiques et gouvernance autochtones (PGA) et les régions du C et A et du Québec, devrait mettre à jour le CVAR, élaborer un plan d’action et exécuter un suivi afin de veiller à la mise en œuvre des mesures d’atténuation. (Importance moyenne)

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

 

[Renseignements confidentiels du Cabinet].  Le CVAR sera sujet à la nouvelle politique sur les paiements de transfert du CT.  Finance fera un suivi sur les exigences.  Le personnel de la RCN et de la région C&A révisera et éditera le CVAR et le fournira au Comité directeur pour approbation.

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

b) Le DG de la Direction générale de la gestion de l’habitat doit élaborer un plan d’action afin de s’assurer que les mesures d’atténuation du CVAR soient mises en œuvre.

Mesures d'atténuation mises en œuvre dans la région C&A.

La région C&A a institué des vérifications pour les contributions de plus de $250K, la surveillance des activités des récipiendaires, factures et livrables

Rapport sur la mise en œuvre du plan d’action.

La région C&A fera rapport sur la mise en œuvre de ces mesures au Comité directeur.

Initiale :

  • Oct. 08      (ébauche)
  • Nov. 08       (final)
  • Nov. 09 et annuelle-ment.

Révisée :

3e trimestre de l'AF 08-09 et annuellement.

4. Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en péril et le SMA des SI, en collaboration avec le DGR de la Région du C et A, devraient renforcer le processus de contrôle visant les programmes de contribution par l’établissement de procédures financières, d’éducation et de formation pour les gestionnaires de projets et les agents financiers. (Importance élevée)

a) Le SMA du Secteur des Océans, de l’habitat et des espèces en périls doit établir des procédures financières qui renforcent et qui maintiennent le processus de contrôle autour du PAGHRI pour les gestionnaires de projet.

Procédures financières provisoires établies en coopération avec la Région du C&A afin de répondre aux observations de la  vérification – Août 2008.

La formation pour la gestion du programme du PAGHRI sera effectuée en septembre 2008.

Le Comité des ententes de partenariat commun de la région C&A révise maintenant toutes les ententes de subventions et contributions.

Les Finances de la région C&A révisent et approuvent maintenant touts les paiements du PAGHRI.

Élaborer des procédures financières pour les gestionnaires de projet en coopération avec les Services intégrés et la Région du C&A
Ceci sera intégré au guide du programme décrit à la recommandation 2a).

Services intégrés: un manuel de programme sera élaboré par la gestion du PAGHRI avec l'aide des Finances pour les procédures financières, et incorporé au guide du programme.

Initiale :

  • Oct. 08

Révisée :
Finalisé au 4e trimestre de l'AF 08-09.

b) Le SMA des SI doit fournir les documents de formation et de communication sur la nouvelle Politique sur les paiements de transfert du CT (entrant en vigueur le 1er oct. 2008 avec une mise en œuvre graduelle) pour les agents financiers et les gestionnaires de projet.

 

L'École de la fonction publique du Canada a mis en œuvre des cours de formation, et le ministère priorisera la formation de personnel clé.

Services intégrés: fournira de la formation et des documents de communication sur la nouvelle Politique de paiements de transfert du CT (applicable le 1 octobre 2008 avec mise en œuvre graduelle) au agents financiers et gestionnaires de projets.  On s'attend à ce que la formation soit disponible des agences centrales pour les agents financiers pour ce qui est de la première offre, avec des sessions ultérieures pour les gestionnaires de programmes.

Initiale :

  • Mars 09

Révisée :

AF 09-10

c) Le SMA des SI révise actuellement la politique, les procédures et le processus d’assurance qualité reliés au cadre de gestion de la vérification des comptes.
Cela inclura l’amélioration des politiques, des outils et des procédures permettant de vérifier que seuls les employés correctement délégués approuvent les documents.

  Services intégrés: pour ce qui est du renforcement des mécanismes de contrôle, le SMA des SI révise présentement le cadre de contrôle de gestion de la vérification des comptes, les politiques, les procédures, et le processus d'assurance qualité.  Ceci comportera l'amélioration des politiques, outils et procédures pour vérifier que seuls les employés correctement délégués approuvent les documents.

Initiale :

  • Mars 09

Révisée :

AF 09-10

Annexe A – Résultats prévus du PAGHRI

  • Le PAGHRI comporte deux volets : la gestion coopérative et le renforcement des capacités. Les résultats prévus pour chaque volet du programme comprennent :

 Gestion coopérative 

  • Accords de contribution pluriannuels répondant aux modalités négociées entre les communautés autochtones et le MPO;
  • Capacités scientifiques, techniques et administratives  établies au sein des organisations autochtones;
  • Possibilités d'emploi et de mentorat pour les membres et les jeunes des communautés autochtones;
  • Élaboration et mise en œuvre de plans de gestion de l'habitat et de protection;
  • Élaboration et mise en place de nouveaux modèles, structures et processus par les communautés autochtones;
  • Considération du point de vue des communautés autochtones (ainsi que le Savoir traditionnel autochtone (STA)) dans les processus et les examens réglementaires de la gestion de l'habitat du MPO;
  • Rétroaction et commentaires des communautés autochtones à diverses questions de politique portant sur la gestion de l'habitat.

Renforcement des capacités

  • Accord de contribution au renforcement des capacités du PAGHRI répondant aux conditions des communautés autochtones et du MPO;
  • Regroupements multiples de communautés à l’échelle de bassins versants et/ou d’écosystèmes.;
  • Permettre aux communautés autochtones l'accès à une expertise professionnelle, administrative et technique;
  • Effectuer des exercices de planification stratégique et axées sur la communauté;
  • Élaborer et effectuer des études sur l'évaluation des capacités et la faisabilité;
  • Établissement de pratiques commerciales saines et de procédures d’établissement de rapports;
  • Préparatifs administratifs, financiers et juridiques pour l'établissement d'un regroupement.

Les résultats prévus du PAGHRI par volet comprennent :

Gestion coopérative

  • Renforcement des compétences et des capacités (professionnelles, administratives et techniques) des membres des communautés autochtones;  
  • Augmentation des possibilités d'emploi et de mentorat pour les membres et les jeunes des communautés autochtones;
  • Participation accrue et plus efficace des communautés autochtones au sein du MPO et à d'autres processus et structures plurilatéraux de gestion de l'habitat;
  • Amélioration de la qualité du partenariat et de l'optimisation des ressources;
  • Augmentation du nombre de possibilités de contrats octroyés aux communautés autochtones en vertu de la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA) et du processus d'appel d'offres normal;
  • Sensibilisation accrue aux problèmes et aux capacités autochtones au sein du MPO, des intervenants et des organisations partenaires.

Renforcement des capacités

  • Intensification de la collaboration entre un grand nombre de communautés à un niveau écosystémique étendu;
  • Renforcement des capacités professionnelles, administratives et techniques des membres des communautés autochtones;
  • Le fonctionnement des structures de gestion de l'habitat est indépendant de l'influence politique quotidienne;
  • Responsabilisation et établissement de rapports plus ouverts et transparents au sein du MPO et des communautés membres;
  • Préparation et capacité accrue dans le but de participer au programme de gestion coopérative du PAGHRI.

Parallèlement, le programme devrait contribuer à l'atteinte de l'objectif gouvernemental plus général d'améliorer le bien-être socio-économique et l'autonomie des Autochtones.